许玉贵：乡村建设的标准化与特色化

（2022-06-02）

中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发了《乡村建设行动实施方案》（以下简称《方案》），对扎实推进乡村建设的目标要求、重点任务和工作措施作出了明确规定，是“十四五”乃至未来更长时期实施乡村建设行动的指导方针。《方案》对乡村建设的安排，蕴含着标准化和特色化的要求，我们在领会、把握和实施过程中需要予以关注。

一、标准化和特色化是乡村建设的内在要求

不同地区资源环境、经济发展、历史文化存在差异，乡村建设需要有适合各自实际的路径和模式，不可能也不应该千村一面，但可以肯定的是必然存在着共同性的要求，即要提升乡村的宜居宜业水平。因而，何为宜居宜业需要有可识别的特征、可评判的标准。《方案》的“工作原则”对此提出了明确要求，第二条“因地制宜、分类指导”中说“乡村建设要同地方经济发展水平相适应、同当地文化和风土人情相协调，结合农民群众实际需要，分区分类明确目标任务，合理确定公共基础设施配置和基本公共服务标准，不搞齐步走、“一刀切”，避免在“空心村”无效投入、造成浪费。”第三条“注重保护、体现特色”又说“传承保护传统村落民居和优秀乡土文化，突出地域特色和乡村特点，保留具有本土特色和乡土气息的乡村风貌，防止机械照搬城镇建设模式，打造各具特色的现代版“富春山居图”。”可以看出，乡村建设一定要有标准可循，即要搞标准化，这个标准就是宜居宜业，乡村的公共基础设施和基本公共服务必须要达到一定的标准，满足农村生产、生活的合理要求，才算宜居宜业。虽然各地因发展条件的差异，乡村建设不可能齐步走、一刀切，但必须要有一定的标准要求作为指导，用以考核评估，防止各行其是。同时，各地乡村发展有自己的历史文化和风土人情背景，村庄建设要与当地的环境条件、经济社会发展方式和村民的实际需求相吻合，实现文化传承，体现地域特色。

二、乡村建设的目标

《方案》开篇就说，乡村建设是实施乡村振兴战略的重要任务，也是国家现代化建设的重要内容。我国农村基础设施和公共服务体系还不健全，部分领域还存在一些突出短板和薄弱环节，与农民群众日益增长的美好生活需求还有差距。如何来理解这个差距？我认为是现实和目标之间的差距。那么目标又是什么？我们可以从长期目标、中期目标和短期目标来认识。长期目标就是到2050年建成社会主义现代化强国，达到农业强、农村美、农民富；中期目标则是到2035年基本实现农业农村现代化；短期目标如《方案》中所说，到2025年，乡村建设取得实质性进展，农村人居环境持续改善，农村公共基础设施往村覆盖、往户延伸取得积极进展，农村基本公共服务水平稳步提升，农村精神文明建设显著加强，农民获得感、幸福感、安全感进一步增强。上述目标是较为概括性的，需要通过一些基本的指标来使其具体化。其中，中期目标最为重要，到2035年基本实现农业农村现代化，可以有一套相对成熟、能得到普遍认可的指标来进行表述。2018年中央一号文件正式提出乡村振兴战略，同年国家发改委编制出台的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》中，用了22个指标对乡村振兴2022年发展目标进行了定量化描述，之后的几年中许多学者根据对国家现代化的涵义、进程和阶段性特征的研究，提出了2035年我国基本实现农业农村现代化的衡量指标体系，进而对2022年应该达到的水平进行判定，可以作为我们对国家发改委乡村振兴战略规划指标进行理解和补充完善的重要参考材料。在此基础上，我们可以对乡村建设领域不同阶段的发展目标进行研究设计。对目标的研究需要相当的篇幅进行叙述，在此暂不展开。

三、乡村建设需要有明确的标准

乡村建设作为推进乡村振兴战略的重要组成部分，涉及的工作领域众多，具体内容纷繁复杂，工作方式各有差异，对建设成效及目标实现程度可能会有不同的理解。通过一套标准来对工作方式进行必要的规范，对工作进程、建设成效（单项性、局部性和总体性）进行正确的考核评估就成为内在要求，制定乡村建设工作规范、成效考核评价指标体系，是实施乡村建设行动取得可预期重要进展的必要保障。

根据《方案》对重点任务的安排，我们可以从以下几个方面考虑建立乡村建设的工作规范和实施标准。

（一）规划管理。把规划管理作为乡村建设的前置条件，为乡村建设确定基本目标、建设内容和建设方式，以防止和纠正可能出现的无序建设行为。一是把有无建设规划作为最基础的评判标准，二是对乡村建设规划特别是村庄规划确立编制规范，三是全面推行多规合一的规划体系。

（二）道路交通。按照建设通畅便捷的农村交通路网的要求，合理确定县通乡、乡通村和村连居民点公路网络的基本构架和等级体系，在此基础上向村内道路连门入户和生产区机耕道拓展完善，通过各级道路的建设标准、联通能力来实现提升农村道路畅通保障水平的目标。

（三）水利设施。以防汛抗旱和供排水保障能力为指引，从水源点工程到引水输水工程、储水及水处理工程、供用水工程、排水工程、应急防范工程等，根据乡村发展目标确定基本保障和充分保障水平下的建设规模、分级分类建设标准，配套节约用水和水资源开发、生产生活用水价格制定标准。

（四）农村能源。按照与经济社会发展阶段相适应的用能水平和区域能源资源开发利用条件，确定农村能源供给规模、能源结构和供给方式，在提升传统能源供给使用效率和用能安全性的同时，提出开发利用绿色可再生能源的分类指导意见和实施标准。

（五）仓储物流。根据不同区域农产品生产类型、生产规模、区位环境、运输条件等因素，农产品产地初加工冷链仓储与园区式仓储物流中心紧密结合，以智慧化管理、智能化配送和全程冷链储运技术要求，确定农产品仓储物流设施适宜的建设规模和结构布局。

（六）数字乡村。按照数字技术与农村生产生活紧密结合深度融合的要求，对农村信息基础设施包括光纤宽带网络、移动通讯网络、数字电视、互联网等进村入户进行安排，兼顾农业大数据、智慧农业、农村电子商务、村镇综合服务、治安网格化管理等方面需要，４Ｇ与５Ｇ结合的全覆盖技术应用。

（七）人居环境。本着安全、清洁、舒适、绿色的原则，确定农村人居环境改善的基本目标和技术标准，包括地质灾害规避、农房抗震等级、建筑群落格局、自然和谐交融，厕所改造与生活污水、生活垃圾收集处理体系， 养殖粪污无害化处理资源化利用体系，违建、杂物堆放控制与村内道路保洁，村庄亮化绿化美化等方面的规范要求。

（八）公共服务。以提高农村居民享受公共服务的可及性、便利性为导向，确定巩固农村义务教育、加强学前教育、普及高中教育、发展职业教育的阶段性目标及教育资源配置，补齐补强农村卫生保健短板弱项的基本要求，健全养老助残济困体系设施建设、机制完善的方法体系，确立城乡基本公共服务均等化一体化的技术路线。

（九）基层组织。针对乡镇党委政府、村“两委”班子机构健全和人员配备情况，履职能力、作风建设和考评机制，挂村指导定点帮扶情况，村集体经济资产管理、集体经济组织建设、联农带农增收致富情况，农村法治建设、社会治安网格化管理、扫黑除恶、妇女儿童保护、村民纠纷处置等方面的工作规范和成效评价标准设置。

（十）精神文明。按照保护优秀传统文化、弘扬现代先进文化、铸牢社会主义核心价值观和中华民族共同体意识的要求，在文物古建保护、非遗文化发掘、先烈先贤颂扬、道德模范褒奖、村规民约实施、陈规陋习遏制、善行义举标榜、政策法规宣传等方面，制定工作要求和评定审核标准，推广积分制、数字化等行之有效的做法和经验。

四、乡村建设需要突出地方特色

中国地大物博，山川风物各异，各地乡村风貌的形成既是对自然环境不断调整适应的结果，也是历史文化发展演变的产物，是乡村社会文明多样化的表现。乡村建设要使以村庄为主要载体的乡村环境变得更加宜居宜业，就必须坚持因地制宜，走特色化发展的道路。

（一）村镇体系。要注重村庄演变规律性的研究，根据区域城镇化和人口流动的发展趋势，科学预测不同类型乡村居民点在村镇体系中地位的变化，确定各村落未来一定时期可能的人口规模，使乡村基础设施和公共服务设施建设既适应当前的需要，也能兼顾到未来的变化，在确保消除短板弱项的同时，最大限度避免形成无效投资。所以需要对一定区域内的村庄进行分类研究，在保证基本公共服务均等供给的前提下，增加对人口流入的主要居民点的投资，控制对人口逐步减少的未来空心村的投资。

（二）村庄格局。村庄格局由自然因素和历史文化因素共同作用形成，从外在形式上反映着一定区域人口的生活方式。如建筑物的风格、各个民居在村内的布局及相互关系、村落内外人文要素与自然要素之间的融合等，北方与南方、平原与高原、边疆与内地会有明显差异，这种差异就是区域特色。村庄建设强调对区域特色的保护，就是从载体的外在形式上具有切合实际需求的生产生活功能，同时还赋予了其文化传承功能和美学价值，强化民众对自身文化的认同感和家乡的自豪感，激发乡村振兴的内在活力。

（三）民居特点。乡村民居作为村落构造的基本单元，直接反映着农民的生活需求，民居建设也反映了乡村生活方式的变化。总体上，民居建设要遵循“外观古朴、内部现代”的原则，即外在的形式美和内在的舒适性相结合。外在方面，适应当地的资源环境条件特别是气候条件，建筑结构具有挡风避雨防湿保暖的基本功能，建筑材料坚固耐用且获取成本低，色彩个性鲜明；内在方面，生活居住功能分布结构合理，用水用电安全可靠，使用舒适便捷，并兼顾一定的生产功能如产品和生产资料的存放。

（四）乡村风貌。乡村之所以是乡村，就是因为其具有与城市不同的生活场景，城市的繁华和乡村的宁静适应人类生活多样化的需求。乡村建设可以借鉴城市建设的先进理念和现代技术，但不能机械地照抄照搬城市建设的方式，弄得城不像城村不像村。坚持不搞高楼、不建洋房，民居分布不要整齐划一，要依据地势地貌和山水林木等自然要素顺势而为，布局上错落有致傍山依水，房前屋后村里村外竹木成荫花果飘香，体现人与自然和谐相处的生态文明，表现出“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的乡村景象。

五、正确处理标准化和特色化的关系

乡村建设既要标准化，又要特色化。标准化是国家统一要求的规定动作，特色化是发挥自身优势的自选动作。标准化着眼于补短板，特色化注重于铸长板。标准化主要满足共同性基本需求，特色化则主要满足个性化特定需求。

在制定乡村规划、实施乡村建设的过程中，要本着“宜居宜业”的基本原则，着力解决好影响群众生活的急难愁盼问题，优先处理好道路交通、用水保障、用能安全、信息通畅等基础设施薄弱的问题，合理解决好幼有所教、老有所养、病有所医、住有所居、乐有所娱等公共服务设施不足的问题，再进一步谋划实施好生态环境绿色优美、文化活动丰富多彩、沟通有效上下一心、民风纯朴村寨安宁等提升发展问题，瞄准农业农村基本实现现代化的目标，有计划、有步骤、有重点、有措施地逐步向前不断推进。

与此同时，结合各地实际情况搞好分类指导，选择适宜的发展道路和建设方式。产业聚集类村庄注重产村融合，旅游类村庄发挥民居的民宿功能；坝区村庄相对注意节约用地，山区村庄突出绿色生态特点；汉族地区村庄体现历史文化内涵，民族地区村庄表现出民族文化特点。无论哪种建设方式，都要坚持以农民为主体，充分听取各方意见和建议，调动多方积极性参与建设。乡村建设要为农而建，最终以农民满意为准则，不搞形式主义，不要为特色而特色。

(作者：许玉贵，云南省乡村振兴研究院教授)